中共中央、国务院印发《关于深化国有企业改革的指导意见》国有企业划分为商业类和公益类来源：新文化报 - 新文化网

　　A05版

　　中共中央、国务院近日印发了《关于深化国有企业改革的指导意见》（以下简称《指导意见》），共分8章30条。这是新时期指导和推进国有企业改革的纲领性文件。

　　《指导意见》指出，到2020年，在国有企业改革首要领域和关键环节取得决定性成果。

　　●国有企业公司制改革基本完成

　　为提高改革的针对性、监管的有效性、考核评价的科学性，《指导意见》提出，根据国有资本的战略定位和发展目标，结合不同国有企业在经济社会发展中的作用、现状和发展需要，将国有企业分为商业类和公益类，并实行分类改革、分类发展、分类监管、分类定责、分类考核。

　　如何分类？

　　按照谁出资谁分类的原则，由履行出资人职责的机构负责制定所出资企业的功能界定和分类方案，报本级政府批准。各地区可结合实际，划分并动态调整本地区国有企业功能类别。

　　商业类

　　主要目标：增强国有经济活力、放大国有资本功能、实现国有资产保值增值。

　　商业竞争类

　　定位：主业处于充分竞争行业和领域的商业类国有企业

　　原则上都要实行公司制股份制改革，积极引入其他国有资本或各类非国有资本实现股权多元化，国有资本可以绝对控股、相对控股，也可以参股，并着力推进整体上市。对这些国有企业，重点考核经营业绩指标、国有资产保值增值和市场竞争能力。

　　特定功能类

　　定位：主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域、主要承担重大专项任务的商业类国有企业

　　要保持国有资本控股地位，支持非国有资本参股。对特殊业务和竞争性业务实行业务板块有效分离，独立运作、独立核算。对这些国有企业，在考核经营业绩指标和国有资产保值增值情况的同时，加强对服务国家战略、保障国家安全和国民经济运行、发展前瞻性战略性产业以及完成特殊任务的考核。

　　●自然垄断行业

　　实行以政企分开、政资分开、特许经营、政府监管为主要内容的改革，根据不同行业特点实行运网分开、放开竞争性业务，促进公共资源配置市场化。

　　●需要实行国有全资的企业

　　要积极引入其他国有资本实行股权多元化。

　　公益类

　　主要目标：保障民生、服务社会、提供公共产品和服务。

　　这类企业可以采取国有独资形式，具备条件的也可以推行投资主体多元化，还可以通过购买服务、特许经营、委托代理等方式，鼓励非国有企业参与经营。对公益类国有企业，重点考核成本控制、产品服务质量、营运效率和保障能力，根据企业不同特点有区别地考核经营业绩指标和国有资产保值增值情况，考核中要引入社会评价。

　　解读：便于更加精准和定向的改革

　　“这样做是一大进步。”中国人民大学国际政治经济学研究中心主任保建云认为，“首先，不同类型的国有企业纳入不同的改革措施当中，不同类型企业有着不同的内部结构与外部市场环境，这种做法有利于差异化的改革措施，为不同的企业量身定制不同的方案；其次，国企改革的大盘子中不同类型的国企，改革的步骤、路径、地位与影响都不同，便于更加精准化与定向化的改革；三是，分类也为将来探索企业的差异化治理方式开启了新的方向，未来国企的管理方式也将更加灵活。”

　　延伸：国际上如何划分国企？

　　从国际上来看，国企分类标准大致分为三类：

　　第一类以市场竞争程度作为国企分类标准，将电力、电信等具备自然垄断和公益属性的行业的国企归类为垄断性国企，将建筑业、加工业等市场化行业的国企归类为竞争性国企。法国、新加坡等国家按此类标准分类。

　　第二类按企业被赋予的任务对国企分类，按此类标准分类的国家主要集中在北欧，如瑞典将国企分类为在市场条件下运营的企业和公益性企业两类。

　　第三类是按法律地位及持股比重分类，如韩国将国企划分为部署企业、公营公司、联合股份公司、混合公司四类。

　　2 资产管理

　　现行国有资产管理体制由十六大确立，包括“管资产、管人、管事”。同时设立了国资委，履行这些职能。

　　十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》确立了“以管资本为主”的国有资产管理体制。这意味着改革要完成从“管人管事管资产”到“管资本为主”的转变。

　　改革举措

　　国有资产监管机构要准确把握依法履行出资人职责的定位，科学界定国有资产出资人监管的边界，建立监管权力清单和责任清单，实现以管企业为主向以管资产为主的转变。该管的要科学管理、决不缺位；不该管的要依法放权、决不越位。

　　●以管资本为主改革国有资本授权经营体制

　　改组组建国有资本投资、运营公司，科学界定国有资本所有权和经营权的边界，对所出资企业行使股东职责。

　　●以管资本为主推动国有资本合理流动优化配置

　　发挥国有资本投资、运营公司的作用，清理退出一批、重组整合一批、创新发展一批国有企业。建立健全优胜劣汰市场化退出机制，切实保障退出企业依法实现关闭或破产。支持企业依法合规通过证券交易、产权交易等资本市场，以市场公允价格处置企业资产，合理限定法人层级，有效压缩管理层级。

　　●以管资本为主推进经营型国有资产集中统一监管

　　稳步将党政机关、事业单位所属企业的国有资本纳入经营性国有资产集中统一监管体系，具备条件的进入国有资本投资、运营公司。提高国有资本收益上缴公共财政比例，2020年提高到30%，更多用于保障和改善民生。划转部分国有资本充实社会保障基金。

　　解读：国资委只当“裁判”，不再当“教练”

　　这次改革的主要目标是打破国资委身兼“裁判员”与“教练员”的局面，国资委只当“裁判员”，不再担任“教练员”。而“教练员”的职责将由国有资本投资、运营公司行使。使之由目前的“国资委-国有企业”两层体制变成“国资委-国有资本投资、运营公司-国有企业”的三层体制。

　　与原有二层体制相比，新的三层体制有诸多优势———首先，三层架构可以改变国资委“一身兼三职”的现状，解决其利益冲突，从而更好发挥其监管职能。其次，三层架构的监管模式更趋于市场化，企业更加自主，有利于增强国有资本的竞争力。最后，有利于上市公司甩掉历史包袱、改善业绩。

　　3 模式转变

　　要充分发挥市场机制作用，坚持因地施策、因业施策、因企施策，宜独则独、宜控则控、宜参则参，不搞拉郎配，不搞全覆盖，不设时间表，成熟一个推进一个。

　　●7大领域引入非国有资本参与国有企业改革

　　在石油、天然气、电力、铁路、电信、资源开发、公用事业等领域，向非国有资本推出符合产业政策、有利于转型升级的项目。

　　●鼓励国有资本以多种方式入股非国有企业

　　以公共服务、高新技术、生态环保、战略性产业为重点领域，对发展潜力大、成长性强的非国有企业进行股权投资。

　　●探索实行混合所有制企业员工持股

　　坚持试点先行。优先支持人才资本和技术要素贡献占比较高的转制科研院所、高新技术企业、科技服务型企业开展员工持股试点，支持对企业经营业绩和持续发展有直接或较大影响的科研人员、经营管理人员和业务骨干等持股。

　　解读：可规避部分政治风险

　　相比于国有独资企业，混合所有制企业有诸多优势：第一，提高了公司治理能力，通常民营资本管理与运营效率更高。第二，通过引入民营资本补充企业现金流，有利于企业扩大规模和开拓市场。第三，有利于企业走出去，国有独资企业在走出去过程中，易受政治因素影响，而以混合所有制形式走出去可规避部分政治风险。第四，降低垄断程度，提高市场化水平。

　　追问

　　A 如何防止国有资产流失？

　　“过往，国有资产监督领域存在监督资源分散、多头重复监督等问题。”中国人民大学教授刘俊海指出。

　　为此，《指导意见》提出，强化企业内部监督，建立健全高效协同的外部监督机制，实施信息公开加强社会监督等。国务院国资委主任、党委书记张毅表示，要建立健全国有企业重大决策失误和失职、渎职责任追究倒查机制，建立健全企业国有资产的监督问责机制，坚决遏制侵吞、贪污、输送、挥霍国有资产等腐败现象，严厉查处违法违纪问题。

　　B 如何破解国企领导高官高薪？

　　《指导意见》明确地表达了未来国企用人机制市场化、去行政化的总体思路。《指导意见》明确提出：根据不同企业类别和层级，实行选任制、委任制、聘任制等不同选人用人方式。董事会按市场化方式选聘和管理职业经理人，合理增加市场化选聘比例。市场化选聘的职业经理人实行市场化薪酬分配机制。对党中央、国务院和地方党委、政府及其部门任命的国有企业领导人员，合理确定基本年薪、绩效年薪和任期激励收入。此外，畅通现有经营管理者与职业经理人的身份转换通道。

　　C 是否会出现新一轮并购重组？

　　《指导意见》提出，推进公司制股份制改革。加大集团层面公司制改革力度，积极引入各类投资者实现股权多元化，大力推动国有企业改制上市，创造条件实现集团公司整体上市。允许将部分国有资本转化为优先股，在少数特定领域探索建立国家特殊管理股制度。

　　另外，《指导意见》支持国有企业开展国际化经营，鼓励国有企业之间以及与其他所有制企业以资本为纽带，强强联合、优势互补，加快培育一批具有世界一流水平的跨国公司。因此，有分析认为，新一轮国企并购重组浪潮或将涌现。而国企整合重组的重点可能在央企层面。

　　国企改革历程

　　以改革开放为分水岭，国有企业改革经历了两个截然不同的阶段。

　　成长探索期：

　　新中国成立之初，我国初步建立起了高度集中的计划经济体制。国有企业在恢复生产、振兴经济的过程中发挥了难以替代的作用。

　　●1956年7月，新中国第一辆汽车“解放牌”载重汽车在长春下线。

　　●1956年8月，中国第一架喷气式飞机在沈阳飞机厂试制成功。

　　改革开放后：

　　1978年，党的十一届三中全会提出要把全党工作重心转移到经济建设上来，国企改革进入全新时代。

　　1978~1984年

　　第一步利、税并存

　　第二步以税代利

　　国企破产：1986年8月3日，沈阳市防爆器械厂正式宣告破产，成为新中国成立后第一家正式宣告破产的国有企业。

　　国企承包制出现：1987年，石家庄造纸厂厂长马胜利成“企业承包第一人”，带领企业扭亏为盈。

　　私营经济被承认：1988年，全国人大通过宪法修正案，“私营经济”的提法第一次出现。

　　1993~2002年

　　推进建立现代企业制度试点

　　国有中小企业

　　可采取改组、联合、兼并、租赁、承包经营和股份合作制、出售等形式

　　2003~2013年

　　国资委成立：2003年4月，国有资产管理委员会成立，标志着管理196户中央企业近7万亿元国有资产的管理机构开始运行。

　　国企引入董事会制度:2005年10月17日，时任国资委主任李荣融向宝钢5位外部董事正式颁发了聘书。

　　兼并重组:2006年，国务院转发国资委起草的《关于推进国有资本调整和国有企业重组的指导意见》。

　　2013年以来

　　完善国有资产管理体制，改革国有资本授权经营体制，组建若干国有资本运营公司，支持有条件的国有企业改组为资本投资公司。

　　大事件

　　国资“四项改革”试点启动：2014年7月15日，国资委深化改革领导小组办公室主任彭华岗表示，6家央企入选首批国资“四项改革”试点。

　　深化国企改革指导意见发布：2015年9月13日，《关于深化国有企业改革的指导意见》发布，为未来国企改革指明了方向。