终本出清的挑战与对策

论文提要：

“终本”是人民法院对被执行人确无财产可供执行的案件依法暂时终结本次执行的一种程序。而终本出清则是针对历年已经终结本次执行的案件，再次进行深度排查，通过强制执行、督促和解、打击拒执等方式，清理一批“执行不能”的案件，兑现当事人的胜诉权益。对终本出清工作，应当从大处着眼，小处入手。第一要义是理解什么是终本，从终本案件的概念和背景出发，通过剖析终本历程深入地了解和把握终本出清的政策背景与流变。从而引出终本出清在执行程序中的价值证成，认识终本出清工作对于“切实解决执行难”的重要意义。分析终本出清的困境与原因，从法律完善、程序优化、队伍建设、信用重申等层面加以讨论，探寻终本出清的优化路径。全文共10113字。

主要创新观点：

本文从法律制度的局限性、执行难的现实困境、诚信意识的缺乏三个维度展开讨论，提出了完善法律制度、优化执行程序、加强执行队伍建设、强化社会信用体系等针对性对策，旨在找寻优化路径助力终本出清工作，以期在司法实践中提供一定的参考，推动终本出清工作的不断进步与发展。

以下正文：

引言

近年来，终本出清工作逐渐成为司法领域的重要议题。其旨在对已经终结本次执行的案件进行再次梳理和处理，利用现代技术手段和多元化的执行策略，查明被执行人是否有新的可供执行财产，从而让人民法院判决落地见效，兑现当事人的胜诉权益。然司法实践中，该项工作面临着诸多挑战，如立法滞后、程序低效、资源不足、信用缺乏等。本文从终本出清的政策背景与流变出发，以当事人、执行程序、司法公信力等视角剖析其价值证成，再进一步分析其困境及原因，最后从法律完善、程序优化、队伍建设、信用重申等层面加以讨论，并提出切实可行的对策和建议，以期对终本出清工作的路径优化提供有益的参考。

一、终本出清的政策背景与流变

终结本次执行程序案件（以下简称终本案件）是指，法院在执行过程中，经穷尽财产调查措施，未发现被执行人有可供执行的财产，或者发现的财产暂不具备处置条件，依法裁定终结本次执行程序（以下简称终本程序）的案件。

在民事执行过程中，“执行难”一直是困扰人民法院执行工作的一大难点。尤其是没有财产可供执行的案件，因执行程序无法进行，而形成大量的执行积案滞留于法院，申请人的胜诉权益迟迟得不到实现。

由于被执行人确无财产可供执行的现实困境，以及申请人实现胜诉权益的迫切需求，“终结本次执行程序”在司法实践中应运而生。在“终结本次执行程序”的结案方式未被确立之前，首次出现“终本方式结案”的文件是2009年中央政法委、最高人民法院联合发布的《关于规范集中清理执行积案结案标准的通知》。

历经五年，直到2014年才将“终结本次执行程序”正式规定为执行案件的一种结案方式。首次在司法解释层面肯定和认可终本程序的，是2015年出台的《民诉法解释》，藉此让终本程序上升为一项法律制度。而将终本程序全面制度化、规范化的，是2016年最高人民法院出台的《终本规定》，用18个条文囊括了终本的条件及其恢复，以及当事人的异议权和转破产的程序等内容，在民事执行实践中日渐完善，已然形成了一套规范的终本流程。

“终结本次执行”的问世带来两大优势：一方面，消除了未结案件日益积压、不利于执行案件有序管理的窘况，使得无财产可供执行案件退出执行程序不再遥遥无期；另一方面，消除了申请人对暂时性执行未果的顾虑，终本后可以再次申请强制执行的规定，和执行法院的执行网络查控系统在案件终本后五年内、每六个月自动发起查询被执行人财产的制度，让申请人权利的实现还有途径。

然而，终本程序的高适用率及其临时性属性，造成了终本案件一积再积，申请人权益减损。张军院长在全国高级法院院长会议上强调，要正确区分“执行难”与“执行不能”，保持攻克“执行难”力度不松，通过“终本清仓”“执破融合”等方式依法解决确实存在的“执行不能”案件，促进市场有序出清、盘活资源。为贯彻落实上述重要指示精神，最高人民法院在全国法院执行系统开展“终本清仓”专项行动，通过建立制度、全面核查、专项清理、综合治理等方式实质化解一批终本案件。“终本出清”的概念因此浮现。

二、终本出清的价值证成

终本出清，即人民法院全面梳理核查终本案件库存案，运用信息化手段加大执行力度，通过专项执行行动推动案件执行完毕或达成和解，清理一批执行积案、老案，实现裁判文书上的胜诉权益转换成当事人的殷切期盼。由此引出三种“出清路径”（即终本案件退出执行程序的方式）：其一，被执行人具备了履行能力，案件恢复执行后全部履行完毕，以“执行完毕”方式退出执行程序；其二，关于金钱案件的执行，被执行人要是符合终本条件和破产法规定的清理债务情形的，终本后可以将案件的相关材料移送破产审查；其三，“终本”转“终结”，即案件终本后满足一定条件的，裁定终结执行。

（一）保障胜诉权益的兑现

终本出清致力于解开“执行不能”的桎梏，通过网络查控、询问申请人财产线索、加大线下查人找人力度、重点梳理小标的终本案件等方式，查明被执行人是否有新的可供执行的财产，确保申请人的胜诉权益能够得到有效兑现。

（二）及时恢复被执行人信誉

现有的执行系统无法在案件终本后变更结案方式，终本后执行完毕的案件，只能通过恢复执行程序予以关联首执案件。司法实践中，存在大量终本后双方达成和解、申请人放弃债权或被执行人已自动履行完毕的案件未标注实结。通过终本出清的核查力度，有效清理一批实结的终本案件，让被执行人早日摆脱“失信”身份。

（三）提高执行效率

终本出清强调快速响应和高效执行，一旦发现被执行人有可供执行的财产，人民法院将迅速采取执行措施进行查封、扣押或拍卖，从而加快执行进程。并针对不同类型的终本案件精准施策。如针对“轮候查封财产”的终本案件，与首封法院协调推动财产处置；针对“有财产不宜处置”的终本案件，依托交叉执行机制挖掘潜力、激发效能；针对未实际查控到财产的终本案件，借助协执单位力量集中查找财产线索。

（四）增强司法公信力

终本出清通过强化执行措施，加大对拒不履行义务被执行人的处罚力度，严厉打击了被执行人逃避执行、拒不履行的行为，彰显了法律的权威。在维护法律权威的同时，成功的清理了一批历史积案，确保申请人的合法权益得到保障，重拾人民群众对人民法院执行工作的理解与信心，进一步增强了司法公信力。

（五）促进社会信用体系建设

“惩罚为辅，教育为主”的刑事原则在执行程序中同样适用。终本出清虽加大了对失信被执行人的惩罚力度（如曝光、拘留、移拒执等），其主要目的还是在于提升全社会的诚信意识，促进全社会形成诚信守法的良好氛围，致力于推动整个社会信用体系的完善和发展。

三、终本出清的困境与原因

终结本次执行程序制度的出台有效地解决了人民法院执行积案问题，但是由于其占比高的执行实际引发了新的问题，适用率高、后续管理混乱、申请人的债权实现难等方面的问题相继出现。以P县法院为例，近五年来终本率稳居在三十个百分点左右，且呈增长趋势，2023年终本案件占比高达四十五个百分点，为五年之最（详见下表）。通过梳理P县法院近五年来的终本案件，发现终本出清存在立法滞后、程序低效、资源不足、信用缺乏等问题。

（一）法律制度的局限性

现阶段，我国民事执行立法工作滞后，最高人民法院的司法解释规定的终本制度尚不完备，对于终本案件后续处理仍是个空缺，无法有效规范、管理终本出清工作，进而引发“出清困境”。目前立法虽规范了终本案件的严格适用条件，但是对于案件终本后如何有效管理并最大限度保护当事人胜诉权益，尚无明确规定，各地法院亦无法形成一致的标准对终本案件进行管理。由于立法滞后原因，终本案件管理工作的开展无法可依、无章可循，使得大量终本案件滞留于法院形成执行积案。

《民事强制执行法（草案）》第83条第1款新增了终结执行的情形，即“执行债权全部实现”、“案件自终本之日起满五年且未发现被执行人可供执行财产的”、“被执行人的破产重整计划被人民法院裁定批准、破产和解协议被人民法院裁定认可或者被执行人被人民法院裁定宣告破产”，应当裁定终结执行。该规定囊括了前文所述的三种“终本出清路径”，统一以“终结执行”方式清理终本案件。《民事强制执行法（草案）》虽尚未落地，但其关于“案件自终本之日起满五年且未发现被执行人可供执行财产的应当裁定终结执行”的规定，突破性地确认了终本案件退出执行程序的正当性，其合理性尚待商榷。换言之，终本出清路径已纳入草案讨论审议，但尚无定论。

（二）执行程序的繁琐与低效

民事执行过程中，需要遵循一系列的法律程序，尤其是进入拍卖程序（且评估费用高昂）的案件，投入的时间和精力更多。倘若当事人或案外人在执行过程中提出异议，无形中止了执行程序，拖延了执行时间，申请人胜诉权益的实现被搁置。此外，长期以来形成的较为固定的执行模式（过度依赖传统的查封、扣押、冻结模式），使得执行措施单一，缺乏创新性与灵活性，难以应对各种复杂的执行情况。执行工作的低效带来了当事人的不理解，执行程序难以推进。

（三）执行资源的不足

执行队伍稳定（具体指执行员总人数）是人民法院的常态，然因每年不断增长的执行案件数，几乎每个法院都在面临着“案多人少”的问题，致使执行法官办案压力越来越大，同时兼顾多个繁简不一的执行案件，无法专注于某个执行案件办精、办细。造成了执行法官多采取人民法院内部执行网络查控系统进行“线上”调查，而“线下”进行实地调查被执行人财产状况的情形变得越来越少，案件的审限到期了，“该终本便终本”，有选择性终本、乱终本的可能。由于人员流动原因，案件终本后承办人调离该岗位的，后续管理找不到相关人员负责，甚至出现以“不了解案情”为由的推诿，出清工作因此而停滞（如终本后执行完毕的案件，未及时恢复执行程序关联首执案件，案件材料置于卷底袋即不再过问，导致执行系统看不到该案实结信息）。且各地法院的执行设备及技术不一，经济发展相对落后地区的法院存在执行设备陈旧、数量不足、功能单一等问题。受办公经费不足、技术人员缺乏等原因的影响，部分法院在技术更新方面进展缓慢，无法及时引进和应用最新的执行技术及设备。

（四）被执行人逃避执行的行为

由于对被执行人所采取的强制执行措施缺乏力度（限消及失信惩戒力度不足，无法有效震慑被执行人），被执行人往往会无视法院判决，隐匿、转移财产甚至于“隐身”以逃避执行，从而影响执行工作的顺利开展。司法实践中，对于下落不明的被执行人，虽采取了限制高消费、失信等执行措施，惩戒效果却不甚明显。铁了心当“老赖”的被执行人早于将财产转移、隐匿，并在无人知悉的角落“安稳生活”，对于这一类被执行人，由于人民法院的查控及惩戒措施有限，其行踪及其财产线索往往难以被发现。

（五）诚信意识的缺乏

在全球化经济发展的背景下，信用不仅是个人、企业品质的体现，也是社会交往和经济活动的基础，信用的地位越来越高，决定其价值影响越来越广。目前，我国尚未建立健全的社会信用体系和机制，致使失信行为“泛滥成灾”。个人信息在法律的保护下，人民法院在执行过程中对于个人信息（财产、家庭、经营等方面）的采集往往会不全，致使信息盲区的产生，缺乏相关的信用信息而无法建立完善的信用评价体系，失信被执行人“隐身”后仍毫无所惧地从事经济活动，逃避其应尽的义务。我国信用评价体系的缺失，拒不履行生效法律文书确定义务的成本低、风险低，导致被执行人甘愿做“老赖”，形成“失信”恶性循环，最终引发民事强制执行难的现象。虽然我国已经在着手构建信用评价体系，但仍旧不够完善。无论是个人还是企业，其不守约行为只要未被完整记录，获取的信用信息就会不够完整、准确、有效。且对失信行为的制裁力度不足导致了被执行人无所惧的失信，仅是征信记录不良并不足以让其产生忌惮心理，无法有效规制其守信。

四、终本出清的优化路径

（一）完善法律制度让“出清”有据可依

执行工作的有序开展离不开立法支撑，完善的法律制度是法治国家建设的必经之路，在维护社会秩序、保障公民权益等方面具有重要意义。目前，我国在执行方面的相关立法还不够完善，如权力未予下沉，致使执行工作人员手中无权（如无权监控、定位被执行人行踪），无法深度展开执行执行工作，案件陷入执行困境，胜诉权益难以兑现。执行程序是国家强制力协助司法实现效能的过程，在国家机器面前，被执行人只能无条件履行义务，所以可以说执行过程是国家机器展示肌肉的过程。由于没有强大的法律后盾做支撑，司法实践中遇到钻法律空子的被执行人，常常让人民法院执行工作人员束手无策，难以维护司法的权威与公正，更遑论维护申请人的胜诉权益。

完善的法律法规是破解“执行难”痼疾的有力后盾。针对民事执行程序单独立法的《民事强制执行法（草案）》，取得了划时代的进展，有望成为民事执行法律体系建设的转折点，结束依靠民事诉讼法、司法解释以及执行工作规定来开展执行工作的时代。目前，《民事强制执行法（草案）》尚未落地生效，其最终的形成还需在司法实践中锤炼打磨，不断在理论派和实践派之间反复冲突和有效反馈。待其审议通过、颁布生效后，相关的地方性法律法规以及执行制度也需跟上脚步，紧随草案精神，互相配合实施，在司法实践发挥出有效的指导及规范作用。如建立终本案件监督管理制度，统一终本案件台账；建立终本出清考核机制，科学评价终本出清的工作质效。

（二）优化执行程序让“出清”与日俱进

1.科学设计执行质效考核机制

当前，执行质效考核机制已经成为法院执行工作的“指挥棒”。这个“指挥棒”在追求高效率的同时也应当更加明确的指挥法院执行工作追求高质量前进。首先，规范终本是硬性指标，在注重考核执行到位率、完毕率的同时，也要注重考核终本案件质量。《终本规定》详细地规定了案件终本的流程与条件，如财产类的执行案件，不仅要详细地核实被执行人的财产线索，还要尽可能地查找被执行人的下落，对于逃避执行的被执行人，要及时采取惩如失信、限消、拘留等惩戒措施，以及终本约谈（面谈、通话）要充分且具体。科学的考核指标是从源头上把控规范终本案件，避免“终本泛滥”助推出清工作的有效制度。

2.明确终本恢复的具体标准

《民诉法解释》第五百一十七条虽规定了终本案件可“不限时恢复”，但是却无具体的标准。作为申请人，无论被执行人是否有财产可供执行都希望尽快恢复执行，早日实现其权益。并非所有终本案件都能恢复，确实没有财产可供执行的，不但没有恢复的必要，还有浪费司法资源的可能。此时，明确恢复执行的具体标准显得尤为重要。提前给申请人打好“预防针”，告知其终本案件恢复执行的具体标准，避免因对执行工作的不理解而引发其他问题。可以设定发现的财产线索达到申请执行标的额的百分之十以上的，再启动恢复的程序，可以是人民法院依职权启动，或者通知申请人来申请恢复执行，给与申请人明确的可等待的企盼。

3.增加终本案件的财产查询次数

由于申请人对于被执行人的财产线索查找力度、获取渠道有限，司法实践中往往没有线索可以提供，人民法院执行系统每半年自动查询一次财产的频次可能无法满足案件执行到位的要求。建议优化网络执行查控系统，每季度或者每月自动对终本案件发起网络查控（“总对总查控”+“点对点查控”），全面核查被执行人的财产情况，并反馈至执行指挥中心，方便及时采取下一步执行措施。

4.对终本案件分类施策

加大执行力度，全面排查终本案件库，对于终本后已执行完毕的案件，标注实结情况（此处建议优化执行系统，案件终本后执行完毕的，可直接在原案基础上变更为“执行完毕”，减少案件进入恢复程序再关联这一环节）。摸排申请标的额在5万元以下的小标的终本案件的具体类型，加大线下查人找人的执行力度，督促被执行人自觉履行义务，运用好执行和解、司法救助等方式促进小标的终本案件实质出清。对于终本五年后仍未发现财产线索的案件，主动约谈申请人，将案件终本后的财产调查情况、人民法院的执行工作进行充分释明，在申请人仍不能提供财产线索且被执行人确无财产可供执行的情形下，可以参考前文提到的，关于《民事强制执行法（草案）》的相关规定，依法终结这种类型的案件。

（三）加强执行队伍建设让“出清”成城断金

1.提高执行队伍专业化水平

要加强执行队伍建设，首先要建立专门的终本案件管理团队，让专业的人做专业的事，提高法官终本出清工作的积极性。由于不断增加的新收案件压力以及有财案件耗费的大量精力，案件终本后常常“无人问津”。终本案件管理团队由专人负责终本案件后续的财产查询、恢复执行以及与案件当事人对接等工作。例如，执行实施小组将拟终本案件转入终本管理小组，由该小组负责审查案件终本的合理性与规范性，确实符合终本条件的，由其出面与申请人进行终本约谈；案件终本后，该案即进入终本管理小组档案库，由其管理后续工作，按规定（现有法律规定为终本后五年内每半年一次）核查被执行人财产线索，发现被执行人确有财产可供执行的，依职权恢复执行或者告知申请人申请恢复。其次，单独制定考核办法，适当对终本案件管理团队的出清工作减压。终本案件相对于其他类执行案件难度大、问题多，在工作量、工作性质及案件流程上不同于其他类执行案件，因此在对待终本案件的考核标准时，不能照搬其他执行类案件（如执行完毕、和解终结案件），而应根据终本出清工作实际办案难度，有针对性地为终本出清工作制定合理的考核标准。

2.优化执行法官考核机制

当前，人民法院管理阶层过度依赖目标考核、迷信执行数据、业绩评估机制定位偏差，影响终结本次执行程序的高效运行。长久以来，我国对于执行法官的考核机制都是侧重于数字化考核，而关于案件质量的考核，往往都是处于被忽视的地位。因此，优化执行法官考核机制是助推出清工作的一项重要举措，可以在一定程序上避免“被选择性执行”和“乱执行”现象的出现，规范执行行为，规范结案。第一，强化政治意识，把政治标准放在首位，突出考核执行法官的实际工作成效。坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，建立科学合理的考核指标体系，明确考核目标和标准，实现案件数量与质量并重。根据执行法官的工作内容和职责，设置不同的考核指标和权重，多维度考核执行法官的工作态度、工作作风以及群众满意度等因素。第二，落实责任清单制度，将终本案件质量作为考核执行法官的指标之一，让执行案件质量“可视化”。P县法院的《绩效考评管理办法》中明确了终本案件与其他执行案件计分标准的不同，且限制终本结案比重，防止“为结案而终本”的情形，遏制“违规终本”乱象，从源头上预防“终本积案”，有效减少终本出清案件库。

（四）强化社会信用体系建设让“出清”稳步前进

社会信用体系即国家信用管理体系，我国的信用治理体系包括政府（政务诚信）、市场（商务诚信）、社会（社会诚信）、司法（司法公信）四个层面，本质上可以说是一种社会管理机制。强化社会信用体系，可以助推终本出清工作有序的进行，建议从以下的四个方面入手：

第一，优化财产登记制度，真实有效登记财产信息。不仅要准确的登记个人或者企业的信用及其财产信息，还要确保该信息的完整性和有效性，对于信息的更新亦要确保及时性。这样才有助于人民法院在执行过程中有效、完整的获取被执行人的财产信息，防止被执行人隐匿财产以逃避执行。

第二，健全征信机制，形成奖惩联动合力。一方面，加大信用惩戒力度，让被执行人心生畏惧，因法律威慑力而自觉的履行义务；在保障申请人胜诉权益的同时，减少被执行人逃避、抗拒执行的行为。另一方面，开辟绿色通道，给予信用评价高的个人或企业优待政策，塑造社会信用典型。

第三，建立社会信用档案制度，确保信息共享的及时。要破除信用信息共享的壁垒，一要建立统一的信用信息共享平台，实现覆盖的信用信息归集网络；二要完善信用信息的录入与审核机制，确保录入的信息准确、完整且能及时更正；三要推动跨平台的协同与合作，鼓励各平台共享信用资源，保障信息互通互享，能即时送达，也能即时反馈，从源头上预防执行案件的产生。

第四，加强宣传教育，增强信用机制知晓率。社会信用体系建设的教育性质决定其根本作用在于预防，而非重罚。在善意文明执行理念的指导下，倡导人人崇信是一个美好的愿景，这是一件任重而道远的事情，营造这个环境需要全社会的共同努力。人不信而不立，诚实守信的良好环境需要从点滴中渗透、从细小处重视、从毫厘间维护，方能为执行工作营造良好的守信氛围。建议以政府为主导，循序渐进逐步渗透，以法律法规体制机制为框架，以舆论宣传为先导，从打破信息壁垒真正做到信用系统在各行各业共享为开端，有效利用社会综合治理信息数据，做活做真信用领域的整合与发展。

五、结语

在司法实践中，探索终本出清路径是一个不断更迭、不断进步的过程。冰冻三尺，非一日之寒。解决终本出清工作的问题不是一蹴而就的，这就需要理论派与实践派之间，不断地冲突与反馈，才能锤炼打磨出最优路径，助力终本出清工作。随着法律制度日臻完善、民事执行程序日渐优化、执行队伍建设日益精进、社会信用体系日趋健全，笔者坚信，终本案件将得到有效清理，当事人的胜诉权益能及时予以兑现，切实维护法律权威和社会公平正义，提升执行质效和司法公信力。鉴于笔者学术水平及实践经验有限，本文仅探讨了终本出清的片面问题，提出的见解尚浅，理论高度不足，关于文中的欠妥之处，欢迎批评和指正。